淺談新環保法第六十條法律適用：一超標超總量就限產停產？

隨著經濟社會的發展，環境保護意識的增強，各級環保部門環境監管的壓力也越來越大。對于一些長期存在超標、超總量排放污染物甚至是有毒污染物等突出問題的排污者，僅靠行政處罰、責令限期改正等常規行政執法手段，已無法督促其有效整改。

新環保法賦予環保部門許多新的監管權力和手段，其中限產停產就是重拳打擊環境違法行為的手段之一，新環保法第六十條及《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》(以下簡稱《辦法》)規定了限產停產執法內容及程序。

在實踐中如何靈活運用新法賦予的限產停產手段，既嚴格監管違法行為，迫使排污者污染物排放達到相關標準和總量控制要求，又不濫用權力，保證企業的合法經營權，筆者認為尤其要注重限產停產措施的準確適用以及權利的有效行使。

一、如何準確適用限產停產規定?

正確處理源頭預防制度和末端治理的關系

限產停產整治是針對超標超總量違法行為的末端治理措施。對于有污染的新建企業，我國執行建設項目環境管理制度，著眼于預防企業污染，從源頭控制污染。

因此，筆者認為限產停產主要針對通過環評審批并驗收合格后的企業，解決在日常運行過程中出現的環境違法問題，而不應該是未經環保審核的非法企業。

如果企業既沒有進行環境影響評價，也未進行環保設施驗收，非法運行過程中超標超總量排污，應該適用建設項目環境管理“三同時”制度進行管理，按照《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的相關要求，責令企業停止生產和使用，并可以處以罰款，企業完善環保手續、環保設施驗收合格后方可正式投入生產。

若對未執行“三同時”的非法企業直接采取限產或停產措施，一是要經過更嚴格的執法程序，不能立即阻止生產行為，二是混淆了治與防的界限，變相地承認了企業投產的合法性，弱化了“三同時”源頭防控制度的作用。

同理，如果企業采用的是國家強制淘汰的污染嚴重的設備或工藝，違反國家產業政策，生產過程中超標超總量排污，應該適用環境保護污染防治單行法要求，如《水污染防治法》第七十七條、《大氣污染防治法》第四十九條，報請人民政府停業、關閉，徹底消除污染源，無須經過限制生產、停產整治直至關閉的程序。

正確處理長期超標超總量與短期管理不善的關系

限產停產措施是原環保法規定的限期治理制度的延伸和完善，主要是防止一些企業利用限期治理制度程序，在治理期限內，以治理污染的名義行繼續違法排污之實。因此，新環保法賦予環保部門在責令超標超總量企業進行整治的同時，還可以綜合運用更為嚴厲的限制生產措施，責令企業限產或停產。

但是，限產停產是非常規行政措施，一方面其使用是有嚴格條件的，另一方面，作為行政措施也要必要和適當，遵從行政法最基本的“比例原則”，即可以采取多種方式實現行政目的時，應當避免采用損害當事人權益的方式。

由于超標超總量的原因是多方面的，筆者認為應當進行綜合分析，區分一般性管理不善可責令限期改正的違法行為與長時間超標超總量等嚴重環境違法行為，綜合管理目的及環境法律的規定，決定是否適用限產停產措施，不可一概而論。

對于經過環保審批的合法企業，如果只是一般的日常管理問題，如環保設施完好或者設施主體完好僅是設施零部件、易損件損壞，但由于管理不善未及時開啟或修理治污設施，擅自閑置污染處理設施導致排放超標，就可以按照各環境保護污染防治單行法的規定，責令企業立即改正違法行為，加強管理和設備維護，及時運行治理設施，同時依法處罰。

采取常規的責令限期改正手段即可實現達標和達到總量控制要求的管理目的，就無須再同時采取限制生產、停產整治的嚴厲措施，以免權力的過度使用。

限產停產措施適用范圍

對于經過環保審批的合法企業，由于大氣、水、環境噪聲等污染排放源設施造成的超標超總量污染，如果確實是由于治理設備老化、損壞、處理能力與產污規模不匹配、現有治理設施達不到新出臺標準要求等長期不能穩定達標達總量以及偷排等具有主觀惡意或嚴重污染的行為，無疑可以根據《辦法》第五條、第六條的相關規定，適用限產停產措施，對企業生產進行限制，同時責令企業制定整治方案、優化治污工藝或設備，從根本上解決超標超總量排污的問題。

二、如何有效行使限產停產權力?

限產停產制度設計有兩方面的要求，一是治理期間企業要通過限制生產措施履行達標和達到總量控制要求的義務，二是整治后穩定達標和達到總量控制控制要求。為確保執法效果的實現，一方面需要環保部門對企業整改行為做好指導，另一方面更需要環保部門加強后續監管。

筆者認為尤其要做好以下兩方面工作：

科學確定限產停產決定書內容

對于超標超總量企業，如有直接證據表明企業有偷排、篡改數據等主觀惡意以及排放有毒污染物3倍以上等符合《辦法》第六條情節的，可以直接適用停產整治措施，依法下達停產決定書。

如果沒有上述證據，就要先下達限制生產決定書。環保部門要發揮自身的環境技術信息和管理方面的優勢，在限制生產決定書中應明確降低產量、減少生產負荷、降低生產規模的方式，明確工藝改造、治理設施更新、整治等改造方式以及改造期限等，指導企業做好限改工作。

如果企業在告知或聽證程序中出于維護自身經濟利益的考慮主張自己的權利，對限改具體內容有異議，提出自己的整治方案，只要合理，環保部門也應采納。

做好后督察和跟蹤檢查

《辦法》的一大特色是強調企業自律，作為限產停產的實施主體，企業整治方案自制、自測、自擔責任;完成改造備案后即可解除處理決定。

因此，環保部門加強限產停產決定執行及后續監管，是確保措施執行到位的重要保障。

根據《辦法》第十六條第二款規定，環保部門可以責成企業在整治期間自行監測和保留監測數據備查。

根據《辦法》第十九條、二十條規定，環保部門應對履行限產停產措施情況實施后督察和跟蹤檢查，如檢查發現企業仍然超標超總量，一是可以對企業的違法排污行為實施按日計罰，讓企業承受經濟懲罰;二是可以依據《辦法》第六條責令停產整治，如果拒不停產或擅自恢復生產，依據《辦法》第八條由環保部門報政府實施停業、關閉，徹底消除污染源。

新環保法限產停產措施制度設計體系完整，邏輯嚴密，有利于解決限期治理制度中限改期間成為變相為違法排污企業打“保護傘”的制度缺陷。實踐中我們要在準確理解和把握的基礎上合理實施，對排污者形成震懾，充分發揮新環保法嚴厲打擊違法排污的制度作用。